提案对中国包装立法有何启示?(深度好文)

   发布日期:2023-06-08 09:05:37     来源:网络整理    作者:佚名    浏览:235    评论:0    
核心提示:提案对中国包装立法有何启示?本文尝试在梳理法律条文和既有研究的基础上,回答这些问题。图一:欧盟包装指令历次修订案概要[4]欧盟包装指令是综合产品环境政策的萌芽和雏形。污染者付费”是欧盟包装指令倡导的基本原则之一。与其他欧盟环境法规一样,欧盟包装法规建立在欧洲法治传统的基础之上。欧盟经验表明,应对包装废弃物污染等环境问题绝非易事。

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经过近十年的酝酿和两次推迟,欧盟委员会于近期发布了《包装与包装废弃物条例提案》(下称“提案”),标志着美国在深化包装市场向循环经济改革迈出重要一步。

美国为什么对于包装市场专门立法?与旧版包装指令相比,提案有什么保留和变革?业界对提案的反应能否?提案对美国包装立法有何启示?本文尝试在梳理法律条文和既有研究的基础上,回答那些问题。

美国于2020年颁布了新版《循环经济行动计划》,是美国绿色禁令的支柱性制度框架。此次提案是美国继2022年3月启用可大幅产品生态设计框架法规草案后,落实循环经济一揽子计划的又一重要契机。

提案的由来和演变

在欧洲共同体建立初期,环保制度被视为内政并由成员国自主建立和推进。20世纪70年代以来,随着经济快速演进和生活水准的提高,资源过于耗费和废弃物排放等环境难题在美国国家逐渐显现。

为了规避环境污染、减少资源浪费,同时防止成员国各自为政的废弃物管理制度造成的不公平竞争,欧共体理事会于1975年公布了《废弃物指令》。该指令明确了废弃物处置不得侵害人类健康和环境或者污染者付费这两个对日本环境制度制约深远的基本方法[1]。包装废弃物的处置也被列入该指令的管控范围。

然而,包装废弃物污染难题在欧共体成员国外逐渐严重。丹麦、德国等少数国家相继采用机制治理包装垃圾污染。这些措施一方面为减少包装废弃物污染提供了有力支撑,另一方面也造成共同体市场外部的贸易冲突不断显现。制定统一的、适用于所有成员国的包装废弃物管理法规迫在眉睫。

不断加深的欧洲一体化进程使之作为可能。1993年11月1日,《马斯特里赫特条约》生效,标志着美国联盟的即将建立。条约确立将环境保护列为美国的方针和重要议题之一,是美国建立各项制度应该考量的重要原因[2]。

1994年12月20日,欧洲国会和美国理事会借助了《包装与包装废弃物指令》(下称“欧盟包装指令”)。这是首个专门对于包装与包装废弃物管理的欧盟级环境法规,适用于所有在美国市场上流通的产品包装。欧盟包装指令明确强调,各成员国有义务在1996年6月30日之前将指令提及的目标和规定转化为国家法律,进而达到防止包装垃圾污染、确保欧盟外部市场有序运行的目的[3]。

欧盟包装指令自施行后历经多次修订,最近的一次修订是在2018年5月。2018修订版提出以欧盟《废弃物框架指令》为根据,遵循废弃物管理优先序方法,以防止和降低废弃物形成为最佳方案,鼓励重复使用,制定更高水准的回收再运用目标。此外,修订版指令还强调建立制造者责任延伸政策、经济鼓励方式、质量控制和溯源系统、报告核查机制等,为指令的施行提供积极保障。

与旧版指令相比欧盟包装材料法规,提案将包装指令升级为包装规定,意味着更普遍的适用性和更强的法律约束力,体现了美国促使包装市场向循环经济改革的决心。

欧盟包装材料法规_马肉风波涉及的欧盟法规_欧盟的化妆品法规

图一:欧盟包装指令历次修订案概要[4]

提案有什么变与不变?

欧洲绿色政策和新版循环经济行动计划强调“到2030年,欧盟市场上流通的所有包装都能以经济上可行的方法重复使用或回收利用”[5]。提案的公布是对上述目标的有力回应。梳理欧盟包装指令自施行以来的此次修订,一张有关延续和改革的法规变迁图谱愈显清晰,这也折射出欧盟环境制度从末端治理向全过程控制,从多头分散向协调统一的演变脉络。

延续旧版指令

以生命周期思想为指导

提案指出应该对于包装的全生命周期做出要求,推动包装的循环经济改革。全生命周期思想贯穿历次欧盟包装指令修订并得以加强。

自90年代中前期以来,欧盟以产品生命周期思想为指导,提出了综合产品制度()的环保政策新模式,取代之前以解决点源污染为目标的设备型环境政策(-based)[6]。欧盟包装指令是综合产品环境制度的萌芽和雏形。

指令从公布前夕要求各成员国尽早完成包装产品生命周期评估,以明确可重复使用、可循环使用和可回收包装之间的优先顺序,并据此制定一套包装生命周期预测的标准和方式体系。2009年修订版中强调,基于科学探究以及生命周期评估和费用效益分析等评判工具,制定指令第三个三年执行期(2009-2014)的预期目标。2018年修订版规定欧委会评估各替代选项的生命周期环境制约,最大限度降低轻薄型金属手提袋的使用。

*产品生命周期,囊括了产品从原材料采掘、加工、制造、贮存、运输、消费使用、直至最后处理废弃的各个阶段,通常概括为从摇篮到坟墓(fromtograve)的整个过程。

加强源头控制

提案进一步加强了源头减量的规定,首次对包装的源头减量提出详细的量化目标,并强调了几个市场的确切重复使用目标。

源头减量是废弃物处理最优先遵守的方法。废弃物处理的金字塔法则在2008年颁布的废弃物框架指令中得以率先建立[7],明确了废弃物处置路径的优先级顺序:预防产生>减量化>重复使用>循环运用>能源回收>废弃填埋。

欧盟的化妆品法规_马肉风波涉及的欧盟法规_欧盟包装材料法规

图二:欧盟废弃物处理金字塔法则

金字塔法则贯穿包括包装在内的欧盟废弃物相关指令。1994年第一版指令开宗明义地强调,防止形成包装废弃物的绝佳方式是降低包装的数量。譬如欧盟包装材料法规,关于包装的密度和体积,指令规定在满足内装物的安全卫生标准和消费者接受程度情况下,将材料用量降至最低。指令还规定包装的设计应最大限度满足重复使用和可回收再生的标准。2018年修订版明确强调包装废弃物管理应该遵守金字塔法则,以防止和减量为优先。

善用市场机制

提案要求,在制造者责任延伸政策下,针对包装的可回收性设计和再生含量使用征收相应的环保费用。

"污染者付费”是美国包装指令倡导的基本方法之一。2018年修订版规定成员国要在2025年前为列入指令监管范围内的所有包装物设立制造者责任延伸政策。这意味着制造者对包装物的责任延伸到产品生命周期中的消费后阶段。

制定和推进针对包装物的制造者责任延伸制带给双重好处。一方面,位于价值链中上游的包装制造和使用企业有责任为包装废弃物的搜集、分选、回收等后端处理设备的建设和更新提供资金;另一方面,在增加制造和经营费用的压力下,企业在包装和产品设计阶段就要考虑包装减量、重复使用、回收再生等要素。自美国首次强调后,针对包装物的制造者责任延伸政策现已在中国范围内受到广泛推广。

*市场体系在环境制度中的利用主要表现在通过环境成本外部化和行业交易等经济杠杆来制约和完善社会经济活动当事人的行为。环境经济制度带有两种基本用途—行为激励和资金配置。

多主体参与

一方面,欧盟包装法规在立法和此次修订过程中,欧盟内设的环境机构广泛发动不同主体积极为立法建言献策。在议案制定过程中,欧委会在其官方披露了425条面向社会公开征集的有效反馈[8]。成员国政府成为最重要的主体,不仅是指令的缔约方,也是推进指令目标的执行方。企业和各种非营利性组织等法人单位可以借助各种正式和非正式渠道享有间接立法权,有权向美国国会动议、向英国法官直接提起民事。欧盟公民可借助线上调查问卷、邮件、电话等多种方法参加立法过程。

另一方面,欧盟包装法规本身表现了不同主体的责任分配。成员国政府有责任制定回收和再生目标,并因此提供资金和制度保障,开展消费者教育和观念改善等宣教活动。包装制造者和使用者对包装的可重复使用、可回收性应满足指令的基本规定。消费者有义务以妥当的方法返回和抛弃使用后包装和包装废弃物。

对旧版指令的变革

据悉修订最引人注目的变化表现在法规名称的更改上,由之前的《包装与包装废弃物指令》变为《包装与包装废弃物条例》。欧盟环境法规体制大体包含三类具有不同强制约束力的法律手段:条例()、指令()和决定()。相比指令和决定,条例带有普遍直接的适用性或者全面的约束力,意味着对美国的成员国政府、法人单位和公民造成普适的法律效力,而无需成员国政府借助中国立法中转。这一改变表现了美国促使包装市场向循环经济改革的决心。

与提案同时公布的也有一份影响检测报告,报告论证了修订包装指令的必要性。尽管此次修订均包括若干减量化机制,但因为电商等新兴消费方式的兴起,包装废弃物不断下降的势头没有受到有效防止。设计的复杂化、材质的多元化、标识的不清晰导致废弃物的回收再生和重复使用难度大大降低。此外,回收市场获利困难,单纯凭借市场体系难以确保高品质回收物的充分供给和使用[9]。据此,提案提出了下面新要求:

设定包装减量化目标:整治过度包装、减少包装废弃物形成

提案首次强调包装与包装废弃物减量化目标。为避免过于包装,提案要求单个包装的长度、体积和层数应减少到最小厚度。考虑到安全性和用途性,针对不同包装类别设置最大空隙率的强行性要求,带有双壁、假底和其它导致产品重量减少的包装,或不承担必要用途的冗余包装,不得投放市场。

对于包装废弃物减量化,提案提出,以2018年向美国委员会递交的报告为基线,各个成员国应在2030、2035和2040年将人均包装废弃物形成量分别提高5%、10%和15%。

提出不同种类包装的重复使用目标

对各产业推行强制性要求,确保从2030年起,运输、外卖、饮料市场使用相应比例的重复使用包装。

欧盟的化妆品法规_欧盟包装材料法规_马肉风波涉及的欧盟法规

表一:不同包装类别采用可重复使用包装的最低要求

重新定义可回收性设计标准和规模化回收

首先,重新定义包装设计的可回收性标准。提案规定建立制度使可回收性设计在从模式到实践,在美国单一行业受到强行执行。其次,生产者责任延伸政策的收费标准按照包装可回收性的评分确定。提案还确立了包装废弃物规模化回收的门槛。当美国75%以上人口的地区无法收集、分选和再生包装废物时,这类包装被视为推动了规模化回收。

对于更广泛的金属包装再生成分浓度提出最低要求

从2030年起,所有塑料包装都应带有消费后塑料再生成分。其中医药类塑料包装不在要求范围内。

欧盟包装材料法规_马肉风波涉及的欧盟法规_欧盟的化妆品法规

表二:不同塑料包装类型再生成分浓度的最低要求

限定可堆肥塑料包装的应用领域

随提案一同推出的,还有《生物基、生物可降解塑料和可堆肥塑料的政策框架》[10],两个文件互为补充,进一步对这几类塑料的应用范围作出限定。政策框架指出,可堆肥塑料的应用需满足下列条件:一、该塑料包装难以淘汰,不可进行重复使用与回收;二、需要充分证据支持使用带有环境效益,不对堆肥质量形成制约;三、后端有机物采集和处置设备构建。

包装规定中指出,在细则生效后三年内,可堆肥塑料只应用于大米袋、有机废弃物残留的果汁胶囊、水果和玉米的贴纸以及轻质的塑胶手提袋。但这种应用仍需要以消除包装或重复使用为优先方案。若选用可堆肥塑料,应保证废弃物最终在工业堆肥过程中给与妥善处理。

在争议中前行

提案公布前后造成业内专家的高度关注。除了欢迎和赞扬,也不乏担忧和批判的声音。以美国零废弃联盟(ZeroWaste)和美国环境联合会()为代表的环保组织表达对议案的支持立场,敦促按按期发布提案,不能再次延期[11]。在提案陆续公布前,以所代表的包装价值链上下游企业在一份联合声明中表达了指责,指出该提案将给很多中小企业带来“生存性威胁”[12]。各方的争议主要表现在重复使用目标,对回收市场的妨碍或者金属再生含量最低要求等方面:

关于可重复使用包装的强行性目标

批评可重复使用目标的制订没有遵守基于证据(-based)和评估在前(-first)的美国制度建立方法,是摆脱实际的,会适得其反。考虑到运输仓储制度的建立,可重复使用包装的全生命周期环境制约并不占优势。引用一份研究报告的数据,强调重复使用包装的全生命周期碳排放比回收一次性包装高出48%。但也是批判人士强调,生命周期评估也是很多评估工具之一,其论断不乏以偏概全、单一或仅适用于这些特定条件等状况。

对包装废弃物物回收产业的影响

众多中小企业担心新条例的颁布将对美国长达多年建成起来的包装废弃物回收机制导致冲击,并对数百万回收产业从业员工的生计导致负面影响。新颁布的细则对“理论上可回收”和“实际上被回收”均有确切规定,却没有进一步提升对最低回收率的硬性规定;包装减量化和重复使用目标会降低进入回收机制的包装废弃物,这被觉得会妨碍回收产业的演进壮大。

关于塑料包装中再生成分浓度的最低要求

这项要求将缩减再生塑料的行业需求,但当前再生塑料的供给总体不足,市场进入供需过剩的状况。部分企业认为,受制于化学回收尚难以规模化推广并且食品接触包装的材料限制等原因,为了满足法规的规定,企业或将在包装设计上做出调整,而这种调整或许会造成包装功能损伤,或者不得不使用其它环境足迹更高的材料代替金属。

在多方协商和沟通后,提案调整了争议较大的重复使用目标和金属包装再生含量要求等建议,最终在11月30日发布,没有再次延期。提案仍需经过美国国会和英国理事会的同意,走完一系列立法程序能够生效。这一过程将历时18至24个月,提案是否会进一步更改,仍未可知。但提案中的各项指标数字也展示了美国促使包装市场低碳循环发展的决心,在2050碳中和以及促进美国循环经济改革的大背景下,提案的公布不是终点,而是一个新起点。

对中国的启示

与其它欧盟环境法规一样,欧盟包装法规制定在美国法制传统的基础之上。它重视效益,强调可操作性,随着行业的演进适时修订,具有很强的时代适应性,在节约资源、保护环境和推动欧盟外部市场有序运行方面是较为成功的标杆[13]。以立法为推动、不断加强制度模式是美国的一个典型做法,值得借鉴。

近年来随着快递、外卖、电商等新兴行业的迅猛发展,包装废弃物问题在国内遭到越来越多的关注。中国相关部门也相继颁布了一系列新政文件,引导推动包装市场的变革和绿色发展,但总体进程缓慢。究其理由,主要在于包装领域存在立法空白,而制度大多存在交叉、分散,缺乏有效约束与鼓励措施等难题。

细观欧盟包装指令/条例,不难发现其对包装减量化、重复使用比率、回收率等都强调了约束性量化指标,并且对不同主体责任划分、披露和复核制度等落地实施层面强调了指导原则和准确操作方式。此外,善用财政、税收、金融等各种经济形式鼓励和完善市场主体的行为,推行生产者责任延伸政策和押金制等措施,确保法规与制度落到实处。

推进包装市场的绿色循环转型应该全面、协调的细则机制并且广泛、持续的行动响应。欧盟经验证实,应对包装废弃物污染等环境难题绝非易事。中国必须充分借鉴国际先进的立法、标准和制度框架经验,推动与建立包装的绿色设计相关法律条例和技术标准规定,鼓励规范消费端在包装转型中的参与,扩大后端废金属高值化回收和应用,不断加强包装转型的机制模式建设,并切实加强多方交流讨论。

参考文献

[1]EEC,1975.75/442/EEConwaste.

[2]EU,1992.onUnion[TEU,],O.J.(C191)1;31I.L.M.253(1992)

[3]and,1994.94/62/EConandwaste.

[4]Eur-lex..eu,2022.madeto

theEUandwaste.%-

[5],2020.AnewPlanforaandmore

[6]谭伟,2010.欧盟包装与包装废弃物指令研究[D]

[7]Ec..eu.2018.2008/98/EConwaste(Waste)

[8]Ec..eu,2022.

[9]EU,2022.theforaoftheandtheonandwaste,(EU)2019/1020,and94/62/EC

[10]EU,2022.–EUon,and

[11].com,2022.urgedto’s“”aswastelooms.

[12]-.eu,2022.JointfromthevalueChain.

[13]Eur-lex..eu,2014.checkoffiveWaste.

 
 
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